COVID-19疫情導致美國主要的醫療科技供應國排序大幅重組
有時候，一場危機可以揭露一段關係的真相。以COVID-19疫情前後的美中醫療科技貿易關係為例。在這場始於2019年底的疫情之前的幾年裡，兩個經濟體之間的地緣政治緊張局勢升級為貿易戰，對從中國進口的價值近20億美元的醫療科技產品徵收關稅就突顯了這一點。
這些關稅開始徵收的時間點，是在美國越來越傾向從其他主要供應國 (以墨西哥、愛爾蘭、德國和馬來西亞為首) 採購這些商品的時候。這種趨勢一直持續到2019年疫情爆發。
與之形成強烈對比的是，在2019-20年疫情爆發期間，中國超越愛爾蘭和德國，成為美國第二大醫療用品供應國，僅次於墨西哥。兩個最大的驅動因素是: (1) 對防疫相關產品的需求激增，以及 (2) 美國多年來對中國醫療科技產業的穩定投資。
中國的供應國地位
這場疫情導致美國主要的醫療科技供應國發生了劇烈的重組。作為美國第四大供應國十多年後，中國現在是美國第二大供應國，僅次於墨西哥。
在2019年疫情爆發之前的三年中，美國從墨西哥、愛爾蘭、德國和馬來西亞進口的醫療產品皆增加了23%至39%，但從中國僅增加11%。這些數字部分反映了貿易戰的影響，貿易戰始於2018年，並在整個疫情期間一直持續。
這種趨勢在2019-20年的大流行期間發生了逆轉。在此期間，美國從中國進口的醫療產品增長了36%（20億美元） — 快於其他四個供應國，且其中三個甚至出現下降（見圖1）。此外，美國從中國進口的醫療技術價值的近一半（35 億美元）成長了100%以上。
圖1: 2016~2020期間，美國自前五大供應國進口醫療產品之金額。(來源: 美國商務部官方統計)
在供應方面，美國對中國出口醫療產品，在過去四到五年保持穩定。然而疫情期間，從中國進口的急劇增加已使醫療產品的雙邊貿易逆差增加了170%以上（19億美元）。美國向來是中國最大的醫療技術供應國，化學試劑是美國醫療技術出口的最大類別。
COVI-19疫情需求推動進口
不意外地，美國從中國進口醫療用品的反彈，很大程度上可以歸因於對抗疫相關商品的需求增加。疫情使中國成為美國第二大供應國供應相關產品，僅次於愛爾蘭。此外，到2020年，中國已從占美國供應量的8%上升到14%。這些進口商品中的絕大多數是低價值商品，例如醫用紡織品和醫院用品。
那關稅呢？
美國在2017年，對中國的強制技術移轉和知識產權實踐政策進行調查，大約距今三年前（2018年7月6日），美國因應調查結果，開始對來自中國的貨品徵收關稅。這些行動是分批次公佈的，截至去年，這些產品包括從中國進口的價值約18億美元的醫療用品。中國也反過來做出回應，立即對當時由美國進口價值大約85%的貨品徵收關稅。
至少最初，關稅似乎產生了減少美國從中國進口的預期效果。然而，這種貿易大多轉向其他供應商；2017-19年期間，美國從每個主要供應商進口那些受關稅影響的商品，皆有所增加，但中國除外。在此期間，中國從美國第四大醫療產品（被徵收關稅）供應國，跌至第六名。
但到了2019-20年，美國從中國進口這些商品的金額，反彈了超過40%，到 2020年，中國重新成為美國第四大供應國（見圖2）。
圖2: 美國從其前8大供應國進口受關稅影響的醫療產品 — 藍色長條: 2017-19; 橘色長條: 2019-20。(來源: 美國商務部官方統計)
美國進口依賴反映在對外直接投資上
美國對中國的進口依賴，主要反映在美國跨國公司對中國醫療科技產業的大量對外直接投資 (foreign direct investments; FDI) 上。
根據FDI情報，在疫情前的近十年中，美國對中國醫療科技產業的綠地投資（greenfield investments; 又稱創建投資）總計約5.5億美元，僅次於愛爾蘭的 6.8億美元。
對美國來說，對中國的FDI主要有兩個目的：(1) 為美國公司提供相對廉價的投入品 (inputs)，這些投入品可以進口回美國，進行最終生產；2) 作為製造地點，向當地市場供應產品。
先看第1點，最新數據顯示，美國正在減少對中國作為醫療科技投入品供應國的依賴，並越來越傾向進口附加價值相對較高的商品。例如，關聯方投入品 (related-party inputs) — 總部設在美國的母公司與其中國子公司之間進行的貿易 — 在2015-20年間下降了11~28個百分點（1.41億美元）。與此同時，美國從中國進口的醫療科技產品，成長最快的是治療器材和診斷設備，而不是如醫院用品和消耗品等低價值商品。
至於第二點，美國跨國公司紛紛湧向中國，以供應尚不發達的當地市場。這些努力得到了中國政府的支持，他們歡迎高科技公司的投資。這些政策支持的措施包括通關便利、減稅、減少繁文縟節以及最近取消的外資所有權限制。此外，基於知識產權保護的改善和利於商業發展條件的整體氛圍，在2018-20年世界銀行的經商環境指數中，中國從第78位躍升至第31位。
自疫情爆發以來，中國政府繼續推行吸引FDI進入醫療科技領域的政策。例如，2020年生效的《中華人民共和國外商投資法》，將外資企業生產的醫療產品的平等待遇擴大到國內生產的醫療產品，這可能對尋求政府採購機會的醫療科技公司極具吸引力。此外，在中國進行醫療器械註冊時，中國政府允許提交境外臨床試驗數據，並支持加快國產III類和進口II、III類器械的審查批准。
此外，中國最新的五年戰略規劃，以及上海市政府2021年工作報告都指出，要以“創新驅動發展”為重點，促進外資企業在中國的創新與發展。
儘管疫情仍持續，這些政策可能會使投資增加。例如，根據美中投資中心的數據，美國公司對中國健康、製藥和生物技術的FDI，在2019年間達到了30億美元的歷史高峰，其中醫療科技領域吸引了相當大的比例。
結論
這場疫情似乎使中國在美國醫療科技供應鏈中的中心地位變得更加清晰。至少在短期內，用意在減少這種依賴的政策 — 例如對中國生產的醫療科技產品徵收進口關稅 — 已被證明是不夠的。
編譯: 陳玉芝